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王旭 :论司法权的中央化

作者: 时间:2005-12-8 14:14:42 点击: 责任编辑:

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【原文出处】战略与管理200105 页28~36
人大报刊复印资料《诉讼法学、司法制度》200201
【作者简介】王旭 国务院发展研究中心社会发展研究部


  一.司法权地方化的现象及其危害
我国是一个单一制国家从中央与地方的关系上看,司法权应当是一种中央权力。这就是说,地方各级人民法院都是国家设在地方的法院,代表国家行使司法权,适用统一的法律规范,平等地保护各方当事人的利益,保障国家法制的统一。然而目前在我国实际的司法实践活动中却存在着严重的司法权地方化的倾向。这表现为,设在地方的国家司法机关,在行使国家司法权力的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制,不能独立、公正地行使其权力,以致司法公正难以实现,国家的法制统一不能得到保证。在一些情况严重的地方,设在地方的国家法院实际上已沦为代表地方特殊利益的地方法院。
司法权的地方化在国家的政治、经济和社会生活中产生了一系列严重的危害性后果:
第一,司法权地方化导致司法上的地方保护主义盛行,严重妨碍了全国统一、公平竞争、规范有序的市场经济体系的建立和完善,破坏了国家的法制统一,加剧了地区经济封锁和市场割据等问题。司法地方保护主义突出表现在,一些地方的法院和法官在审理双方当事人不在同一地区的民事经济案件的活动中,受地方经济利益驱动,公然不顾法律和事实,偏袒本地区当事人,损害外地当事人的合法权益。例如对外地当事人起诉的案件不立案或不及时立案;对跨地区的涉及本地区当事人的案件则争夺管辖权;在裁判过程中处处为本地当事人开脱责任或谋取利益,任意曲解法律以做出明显对外地当事人不公平的裁决;对外地司法机关的工作不予配合甚至予以刁难;对外地当事人胜诉的案件不予执行等等。
司法地方保护主义的发展和蔓延,严重地破坏了市场经济秩序,亵渎了法律的尊严,威胁到国家的法制统一。可以说,不消除司法的地方保护主义,公平竞争的全国统一大市场就无从建立,在全球竞争中我国的大国经济优势就无从发挥,完善的社会主义市场经济秩序也就无法最终确立。
第二,司法权的地方化妨碍了司法权力对行政权力的监督和制约,严重削弱了中央对地方的司法监督。在某种意义上,设在地方的国家法院是中央伸到地方的腿,代表国家行使统一的司法权,通过审理公民、法人和其他社会组织对行政机关的控诉以及行政机关之间的纠纷,对地方政府执行国家法律和政令的活动实行监督。通过受理行政诉讼,司法机关可以对地方行政机关实施的适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、不履行法定职责、不遵守行政程序、行政处罚显失公正等非法行政行为进行审查和纠正,从而确保各级行政机关依法行政,切实贯彻中央意志。在地方政府拥有相当的行政裁量权的情况下,各级司法机关对行政机关的监督和制约就成为中央对地方实施监控的一个重要途径。然而,由于我国现行法律未将各级行政机关制定和发布行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围,各级司法机关只能对行政机关的一些具体行政行为进行司法审查,司法权对行政权的制约已受到很大限制。再加上严重的司法权地方化倾向,就使得中央通过司法途径对地方实施的监督根本无法落实。
例如,许多法院对以本地区行政机关为被告的行政诉讼案件往往不愿或不敢受理,使行政相对人投诉无门;有些法院在受理此类案件后,因害怕得罪行政机关而极力动员原告撤诉,或将案件久拖不决;有些法院则在裁决时有意偏袒当地行政机关,公然维持违法的行政行为,或者即使判决了也不执行,使不法的行政行为不能及时得到纠正。更有甚者,一些地方的行政机关经常以保障行政权为名,强迫司法机关配合其工作,抽调司法工作人员从事一些非司法的业务活动。例如,一些乡镇政府部门甚至直接调动法庭干警执行催粮催款、强行计划生育等行政任务,滥用司法权威。

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