基层党委政法委执法督查工作存在的主要问题及对策

       陈伟平

 [内容摘要] 中国共产党的执政党地位决定了党对各项工作包括政法工作的领导权，党委政法委的执法监督权是从党的领导权所派生出来的。党委政法委开展执法监督工作是为了更好地体现党的领导和加强党内监督。然而如何规范和完善政法委员会制度，特别是基层政法委的执法督查工作，关系到解决执法不严、监督不力和司法腐败等问题，更关系到我国的法治进程。笔者通过在基层政法委的实习，认识到了基层政法委的执法督查工作中存在的主要问题，也进一步引发了对规范和完善基层政法委会员制度的思考。

 [关键词] 执法督查；被动监督；规范建设；主动监督

我国宪法赋予了中国共产党的执政党地位，这就决定了各级党委必须对政法工作进行领导和监督。政法委员会作为党委领导、管理政法工作的职能部门，担负着执法督查的重要工作职责。随着我国法治进程的推进，执法不公、司法腐败等诸多问题日益暴露出来，加强执法监督成为这政党及理论界的共识。但是，在基层执法督查工作实践中出现了诸多不可忽视的问题，成为基层政法委开展执法督查工作的制约因素。

一、基层执法督查工作存在的主要问题。

1. 机构设置、人员配置及其业务素质相对薄弱。

基层党委政法委由于编制少，部分执法监督机构尚未建立，已成立专门执法监督机构的专职人员也相对较少，大多数为一至二人，有的甚至出现执法监督机构负责人长期空缺的情况，实践中部分执法督查工作常因人力不足而没有开展或难以落实。而且基层政法委执法督查机构设置的级别较低，往往比基层派出所及检察院、法院的业务部门设置的级别还要低，使得单向的、自上而下的权威的执法督查工作难以理直气壮。同时，由于专门的执法督查工作起步较晚，专业人才缺乏，特别是法律水平高、司法实践经验丰富、具备较强的案件协调能力的人才更是少之又少，这也一定程度造成基层执法督查机构力量相对薄弱，也使执法督查职能难以高效行使。

2. 执法督查工作缺乏立法保障和规范化的机制保障。

在我国的法律渊源中，对党委政法委执法督查工作有关法律规定的，仅有《宪法》序言中确立了党的领导地位和执政地位，在立法上没有相应的具体规定和有效的措施保证。1998年4月，中央政法委出台了《关于加强党委政法委员会执法督查工作的意见》，广东省省委政法委也出台了规范党委政法委执法监督的有关规定，但执法督查部门的具体职权，调查工作的具体内容，案件督办和案件协调的范围仍未得到具体界定，实际操作中也缺乏具体条文化的程序规定，这些都使得基层执法督查工作难以得到规范、高效的开展。

3. 执法督查多为被动监督，执法督查部门的主要工作被异化为对信访案件的个案监督。

从笔者实习的单位看，2003年至2005年共协调案件8宗，督办案件46宗，全部是政法部门提请协调或上级党委、领导的批示和群众的来信来访，我们将其概括为“来信来访、领导批转”。通过案件抽查、执法检查进行的主动性监督少之又少，案件来源的被动性也决定了执法督查工作的局限性。而今年来，群众的来信来访不断增多，个案监督的数量不断增大，基层政法委执法督查部门的日常工作主要用于接访和进行个案监督。正是这种普遍存在的被动性监督现象，不利于政法委全面、正确履行其监督职能。

4. 基层执法监督的强制力不强。

政法委的执法督查工作实质上是一种党内监督，其强制力过分信赖于党政领导的指令或批示。实践中，对有领导批示的案件和上级政法委执行督查部门监督的案件，政法部门会引起重视，投入大量的人力物力将案件办好。其原因很简单，就是政法委执法督查部门未能对政法部门相关责任人的认知风险、政治前途产生实质性的影响。这种过分信赖领导的情况，也助长了越级上访，出现执法督查工作的开展情况与领导的重视程度及领导的威信息息相关的状况。

二、加强和规范执法督查工作的思考。

（一）整合基层政法委内设机构，配强执法督查资源。

针对基层执法督查部门级别低于政法其他部门及人力资源不足的情况，最好的办法是整合政法委内部机构，优化资源配置。可以对行使相同或相似职能的多个部门，如打私办和禁毒办，合并为一个执法督查部门，将基层执法督查部门的机构配置升格，使其与政法其他部门内设机构设置平级或高级。这样就既可以解决实践中级别低的部门监督级别高的部门的不合理，又可以配强执法督查部门的人力资源，集中行使执法督查职能。

（二）树立法治意识，抓好基层执法督查工作规范化建设。

政法委执法督查职能，是宪法赋予执政党治理国家的权限所派生的一项重要权力，其职权行使源于宪法的授权，使有充分法律依据，但鉴于实践中法律保障不足，宜作好以下工作：

1. 正确处理执法督查与司法机关独立行使权力的关系及法律与政策的关系。宪法赋予党的执政地位，同时赋予检察院、法院依法行使检察权、审判权，而检查权和审判权的独立行使必须在党的领导下进行。政法委执法督查部门既要充分发挥职能作用，运用党的执政地位和领导功能，对执法不严、司法不公、司法腐败进行坚决的监督；又要坚定不移地支持司法机关独立行使司法权，帮助司法机关排出干扰，确保司法公正。而在一些案件的协调处理上一定要注意处理好法律与执行政策的关系，要努力维护法律的尊严，又要积极稳妥地贯彻党的政策，维护社会稳定，实现法律效果和社会效果。

2. 做好执法督查工作规范化建设。各级执法督查部门应该以中央政法委《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》为依据，制定规范化建设文本。明确执法监督的原则、指导思想，规定执法监督部门的具体职责，明确执法监督的具体内容及案件督办和案件协调的具体范围，同时明确执法督查工作的审批程序、办理程序、办理期限及督促纠正程序。这样才能使得执法监督工作每个具体环节都有规可依，确保执法监督工作规范有序进行。

（三）根据不同时期党委工作重点和形势政策，抓住重点、热点问题，实施主动监督。

1. 创新监督机制，建立相关备案制度。要改变“信访来访、领导批转”的被动监督方式，可建立政法各机关对行政机关的羁押期限、变更和解除强制措施、逮捕后撤销、释放等，检察机关的决定逮捕、不批准逮捕、抗诉等，审判机关的无罪判决、缓刑判决、再审等类型的案件向政法委执法督查部门报告备案的制度。使执法督查部门对监督对象具有知情权，即使掌握情况，加强监督力度。

2. 抓住重点、热点问题实施有效监督。对影响社会稳定的群众性事件、黑恶势力犯罪案件、严重破坏市场经济秩序的犯罪、领导重视、影响较大的案件以及重大疑难案件等，依法进行督办。同时，要根据不同时期的形势和工作重点，确定督办案件的类型，使之制度化。

3. 强化执法监督检查、专项调查等监督方式，突出重点，解决难点。根据某个时期确定的执法工作重点和执法中存在的多发性问题，定期组织全面检查，纠正违法违纪问题，查处违法违纪人员。对群众反映强烈的问题或在执法检查中能够发现的突出问题和普遍性问题，要组织专门的调查小组进行专项调查，实施重点突破、难点攻关，推动执法监督工作向纵深发展。

4. 拓宽监督层面。坚持事前防范、事中监控和事后追究相结合，经常性监督、定期监督和不定期监督相结合，形成全过程、多功能、广覆盖的监督网络，满足不同层次、不同对象、不同内容监督活动的需要。

（四）加强与纪委、人大、政法委政工等部门的工作联系，强化政法委执法监督的强制力。

司法不公往往伴随着司法腐败，政法委在对司法不公进行监督的同时，应加强与纪委、人大、政法委政工等部门的工作联系，互通情况，一旦发现司法腐败情况，应将情况通报纪委、人大等部门，以查处腐败行为，是执法督查工作与相关责任人的职业风险以及政治前途联系起来，以此树立执法监督的权威，增强其强制力。