《宪行天下》第三次研讨会

--大部制改革对行政权运作的影响

地点：东园行政楼4013

时间：2008年3月24日

会议记录人：高欢

参与人员：韩雪、陈天昊、宋兵、刘丽、王兰英、高欢、胡伟、黄欢、胡永帅、王家骆、杨欢、顾俊东、

主题：大部制改革对行政权运作的影响

背景：

党的十七大报告中有关大部制改革的思路，引起各方的关注。

政府作为国家行政运作的机构，有在处理千头万绪的办事中增加职能的冲动和膨胀，尽管“精兵简政”自延安革命根据地时期就开始提出和实施，建国以后我们经历了七次行政体制改革，这是第八次，然而“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的情况常常发生。对这项改革的重要性和意义无需赘言，邓小平同志在1982年的一次讲话中说“精简机构是一场革命”。这次“大部制改革”是精兵简政的继续。

随着改革开放的深入和经济社会各方面的进步，对政府，大家已经从当初感觉的有些“神秘”到现在的逐步“公开”、“透明”，这背后更深层次、更宏大的背景是从审批型政府向服务型政府的转变。老百姓切实感觉到了政府在“变”。“为人民服务”——这句充满中国特色、见证历史进步同时饱含时代亮点的口号，道出了政府转型的方向和人民的心声。

那么大部制改革对行政权运作到底有什么影响呢？

流程：

首先由几个成员依次发言。

观点展示：

宋兵：

深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后５年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

我们看到，方案将突出转变政府职能落实到部门职能的配置上。组织形式和职能范围的变化，将给政府管理经济的方式带来什么样的变化？可以简单概括为更强调宏观调控、减少对微观经济运行的干预。宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的一项重要职责，本次方案通过机构改革理顺部门职能关系，加强宏观调控，必将增强我国宏观调控的科学性、预见性和有效性，对未来国民经济的运行和健康发展具有重要意义。另外，进行大部制改革最直接的效果是可以减少领导职数、整合编制和人力资源，从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿，及因部门利益特点突出而导致的国家政策被"挟持"等问题。 

谈到今天我们的主题，大部制改革对行政权的影响，我主要有以下几点意见：

1.       大部制革对行政权的影响主要体现在理念上，观念中，即一个“服务”二字。政府随应经济发展的要求由纯粹管理型政府向强调服务的政府转变，是在体制中实实在在地实现“公仆”理念，让我们行政权的行使者真正成为为公民服务的“服务员”。这不仅仅是在喊口号，它会在体制中设置行政权不必要干涉市民社会经济生活的的障碍，让“公仆”不能越界，我觉得，这才是大部制的应有之义。

2.       行政权的民主行使将大行其道。大部制从某种意义上说是对行政权的削弱，行政权将更多地用在较为宏观的事项上，微观事项由相对人自行决定。可以这样大胆地说，意思自治将成为行政法一个新的原则，尊重相对人的意志，由他们自己来决定自己的行政法律关系，这就需要行政权的行使更加民主。

3.       大部制对行政权进行整合，必然使得原来分散行使而体现出差别的行政权的程序趋近统一，因而一部统一的行政程序法非常有必要。

4.       大部制强调部门职能明晰配置，而要达到这个目的，只能在配置权力的立法阶段下功夫，因而行政立法对行政执法的相对重要性将会增加。并且较低层级的行政立法权将会受到严格限制，以免低层级的行政立法破坏了既定的职能配置。

高欢：

“大部制改革”，就是把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组。关于大部制，去年召开的中共十七大就已定下基调。

大部制是成熟市场经济国家通行的行政管理方式，也理应成为我国行政管理体制改革的方向。实行大部制，有助于改变当前政府机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，提升行政效率，降低行政成本。所以我认为大部制在中国是可行的，是可以使得行政权朝着更加民主和谐的方向前进的。

胡伟：

1.      我认为“大部制”是一种被迫改革，行政管理体制无法适应经济体制，环境污染、贫富差距等种种问题的出现，无法体现管理到服务的理念，所以改革只是为了更好的管理。

2.      我认为“大部制”没有全局观点，只是预防观点，根据社会问题来组建部委，例如，环境资源部，交通运输部

3.      人员调整、精简使政府稳定，但这项措施不是自上而下的，效力达不到最基层，我对此在效率、公平方面持怀疑态度。

李朝镜：

我认为这使得权力集中，尾部大调，难以管理。

陈天昊：

    我的基本观点是：在市民社会还未成长起来、权力制约机制未建立的情况下，国家行政权内部的权力集中和优化是非常危险的。

对权力的制约一般体现为横向的和纵向的，横向的就是权力机关之间的分权和制横，纵向的就是中央和地方权力的分配以及公民权利对国家权力的制约。

我们还没有很好的纵向制约。

    首先，中国是个单一制国家，虽然这个有点虚，但最近几年随着许多突发紧急事件的发生，中央一直在强调中央的权威，对地方的权力进行压制，使地方的权力很难真正的制约中央权力。

    其次，公民权利很难制约国家权力。

我们以前曾经讨论过《物权法》的颁布对行政权的影响，虽然争论的比较多，但基本都认同物权法有利于使公私领域的划分更为清晰，希望能够通过RIGHT去制约POWER。但这只是理论上面简单的“期望”，现实是，与私法相适应的重视权利、敢于表达观点、积极争取权利的市民精神还没有真正的在百姓中产生。而没有这个精神，市民们就会是一盘散沙，同时，行政权的滥用就会缺少来自底层的制约。RIGHT 就很难去约束POWER。

    我们还没有真正意义上的横向权力制约。

    我们国家的政治结构基本是议会至上的，政府和法院要对人大负责并接受其的监督，这有点类似于英国的结构。这个结构本身就比较危险，因为从结构上来看立法权是没有接受任何约束的，但英国通过其积累了几百年的宪法传统和司法的权威比较好的化解了立法权侵犯公民权利的危险。可是我们中国有宪法传统吗？没有，不仅如此我们连带牙齿的宪法都没有。而且中国的司法也没有什么威信可言。

    本来，我们期望立法能约束行政权，司法权能够对行政权的行使进行有效监督，但如上面提到的：立法本身就有可能为非，司法也不能很好的监督。在这个大的体制下，行政权本身可以说是一权独大，随时都有可能被滥用。

当然，《国务院机构改革方案说明》中提到了我们要在行政机关内部建立“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的机制。改革者们期望这个机制能够制约行政权。不错，这个很新颖，很有中国特色，但我很怀疑，很想看看一个部门内怎么去监督怎么去将决策和执行分开，很可惜现有的方案中没有真正体现这点，我很期待以后具体的方案出台，以解开我的疑惑。

    前面说了，我国的行政权在国家体制内缺乏真正的监督和制约，不仅内部没有实现分权制约，而且外部也缺乏地方对中央、公民对国家的制约。这样体制下的行政权本身就非常危险。

但这次的大部制改革却还在优化行政权内部的结构，改革者们称为“精简统一效能”，这无疑让行政权滥用的危害更大、侵权时“效率”更高。

    当然他们的意图是好的，而且从具体的方案中我们看到加强的部门主要是环保、住房、社会保障、食品药品监管等关系民生的问题，还有能源交通等关乎国家安全稳定的重要部门。他们希望加强行政权的力量以更好的为公民提供服务，这也的确反映了朝西方的服务型政府的努力方向，但是我们要明确一点的是，服务型政府也就是所谓的福利国家下，行政权必须是接受了有力监督的行政权，否则就会是法西斯。而我们国家缺的就是对权力的监督，因此我对大部制改革的基本观点是：这个不仅不好，而且很危险。

韩雪：

在大部制改革背景下,以精简统一效能为原则,我认为"综合行政执法机关"这一特殊的行政机关的存在是可行之计。他正式针对我国行政机构林立，臃肿，权限不清，职能交叉，导致滥用行政权力的结果。有利益的就争着管，否则就都不管，导致执法空白，综合行政执法机关就是重新配置行政权力，据此而设置的行政机关。立法上表现在：1996《行政处罚法》第一次以法律形势确认相对集中行使相对集中行政处罚权。2004《行政许可法》的相对集中行政许可权，一个窗口对外的管理模式。不过其条件是有严格限制的，仅限于经国务院和省级政府决定，且在综合管理领域，一些专业性技术性较强的领域，是被排除在外的。

按照两会中提出的大部制改革的方向来看，似乎要将这种行政权的相对集中行使推广到所有行政机关，按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。我们要冷静地看待大部制改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在我们这样的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是我们更值得关注的。2003年3月10日第十届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》发改委主要是国务院的综合协调部门，但是这一改革的后果却导致了“小国务院”的诞生，导致了行政权力的过分膨胀。诚然，大部制的改革应当以发改委为目标，但其中某些不合理的程序亟待完善，否则行政权力的异化会致使本应以保护公民权利为目标而成为侵害公民权利的杀手锏。

在大家简单地谈论了自己的观点后，我们进入讨论环节。

讨论环节：

胡兵：陈天昊师兄，针对你刚所说的，行政权制约达到什么程度合适？而且，我认为西方三权分立与中国的政治制度不同，是不能比较。

陈天昊：三权分立是在建立在“人是自私的”这个假设的前提下的。

刘丽：我认为大部制改革出发点是好的，但是强弱还有待判定。

韩雪：建立“社会环保部”、“交通部”，我不认为是针对问题提出的，十七大的核心是民生，民生下有六个权力。这几个问题自先就存在，只是在十七大上升为全国公认的话题而已。

我国坚持的平衡论，公民监督政府。为此我国在程序上增加了听证、回避等，对相对人权利有影响。大部制是长期工程，在公民周围，但不完全属于公民。“国家要依法执政，法律要深入人心。”

陈天昊：如果没有违宪审查，法律深入人心是好事吗？

韩雪：信访、申述使得公民潜移默化走出违宪审查制度，但信访、申述是一条的艰难道路。

刘丽：对，信访太艰难。但在改革的过程中行政权不断完善，虽然申述、上诉不能完全解决问题，但是公民现在有了责任意识。

陈天昊:那么就完善三权分立以达到平衡。

黄欢：那么三权分立是否会导致苏联那种环境呢？

陈天昊：我认为，慢慢来就不会产生太大影响，即使不太乐观，至少也不会太坏。

韩雪（针对陈天昊）：你是否主张中国三权分立呢？

胡永帅（针对韩雪）：将类似权力收归一起才能达到综合执法？

陈天昊：我所谓的优化行政权，不等于强化。

胡永帅：“大部制”仅仅是精简口号还是有理念指导呢？

胡伟：是否与以前的改革有本质的区别呢？

陈天昊：“大部制”深化体制改革，提出环保部、人力资源部，这是“关注民生，关注安全”的体现。

黄欢：我个人认为三权分立在中国是不可能成立的，对于西方的三权分立是从西方思想来讲的，是建立在文化的前提下的。我们改革使得危险性降低，所以赞成大部制改革。

陈天昊：疑问是权力观点提升，是否依然存在危险？

黄欢：民生力量是伟大的，问题是如何适应国家？

陈天昊：不一定要依靠行政权

韩雪：人权制度如何建立，如果没有奇玉玲案件 ，就不会有中国的人权制度的建立。没有人权的意识，怎么会有人权的案件？

王家骆：现在体制的，是否是给人民创造了一个舞台。在司法权上，民告官自古艰难，在行政权上，单薄的个体更是难以对抗行政权，有可能这样嘛？并且，现在的社会标榜“清官”，但行政官员不本来就是应该清廉的吗，我认为这是一个不正常的现象。

韩雪：现在社会从正面讲，表扬“清官”是对其行为的鼓励。政府对他的表扬是嘉奖，希望大家以他为准绳。

王家骆：我个人认为公民对抗社会不太可能

韩雪：行政诉讼从原来占诉讼比例的3%到现在 30%，我认为已经是一种安慰，所以应该继续行政改革。

陈天昊：那么体制不完善，是否应该先改司法呢？

韩雪：司法的钱由政府给予的，法院是指导体制，检察院是领导体制，这期间改革司法是否存在问题呢？

宋兵：实践中，法院歪曲了“指导”，事实上是“领导。”

韩雪：确实存在这种现象。但我觉得权力优化、制度化，会导致权力膨胀。

杨欢：韩雪师姐，综合执法是否会形成更多的小“国务院”？

韩雪：我觉得不会，如城管大队，不会使权力集中。改革要与时代相结合，明确什么是原则，什么是目标。“大部门”并不单单是为了精简，也有可能增设人员、机构，其最终目的是为了提高效率。我听过这样一句话“一放就乱，乱则抓，抓则死，死则放”，使得权力运作恶性循环。

杨欢：行政改革是司法的改革的前提，应该看到什么是前提。

顾俊东：若要改，从哪种角度讲，从立法、司法机制上如何延续呢？

胡伟：“精简效能”是原则。

陈晨：“大部制”，问题是若出现小问题，是否大部门下又会出现小部门？

宋兵：应该不会，若放到市民社会去管，但是地方行政立法就应该要给予限制。

陈天昊：政府只管宏观、不管微观，这样可以吗?

宋兵：市民社会发展的很快，自然管的就少了

陈晨：以前行政权下放，现在权力集中，是否是矛盾？

韩雪：现在权力形成恶性循环，要求政府少管，但依照我国清晰政府少管不行

高欢：所以我认为政府一直在寻找一个平衡点，放权与收权之间的平衡点。究竟是制度恶，还是人恶？“贡献田”案件建立监督体制。

胡伟：但是谁监督？如何建立监督体制？

高欢：在社会上，落脚点是和谐，阻碍社会发展时，法律需要让步。

胡伟：法律让位于谁？

黄欢：法律进程不宜太快，要使人民思想达到一定基础，再推进改革。专治比民主风险大，应是社会推进型。

韩雪：但中国倘若什么都以经济改革，中国会成什么样？

高欢：现在需要一个整合期，要改，通过法律强化民众思想

黄欢：客观东西 ，但要尊重客观。

在经过了大家的激烈讨论后，我们请到了研究生加以点评。

研究生部点评：

赵延丽：

大部制改革：权力结构升级后的政府必须承担更多责任

《国务院机构改革方案》3月11日被提请十一届全国人大一次会议审议，各种猜测和传言就此尘埃落定。无论是机构改革建设满意政府的关键词还是说大部制亮点，转变政府职能、合理配置职权、优化组织机构、改善宏观调控、建设服务型政府都是此次改革的实质内容。“大部制”只是政府治理结构改革的一个形式和开端。

我国政府部门之间长久以来就存在着职责重叠、交叉不清的问题，影响了政府履行职责，造成政出多门、推诿扯皮，效率低下。“大部门体制”，在政府的部门设置中，加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，由一个部门统一管理。通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率。与按政府专业管理职能设置政府机构的“小部门体制”不同，“大部门体制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，部门权限随之扩充。决策权、执行权、监督权的相对分离与制约，尽可能地防止行政权大垄断。这也是防止“大部门体制”改革产生权力膨胀的关键。

我国一直在强调政府职能的转变，政府职能真正转变，需要完善两个条件：一是随着市场经济越来越成熟，要把能交给市场的交给市场解决；二是随着社会组织越来越成熟，发挥好中介组织、商会等在社会管理、公共服务方面的作用。如何形成政府、市场以及非政府中间组织有机结合的社会治理机制，还需要花大力气去进一步培育中间组织和完善市场。再比如，在坚持中国共产党领导下，如何实现党的机构、立法机构与政府机构之间的合理分工与协调；如何实现中央和地方各级政府之间的职能分工协调，逐步实现政府层次扁平化、高效化问题，等等。这些都是我国政府机构改革过程中应该重视和逐步加以解决的深层次问题。

“相对于建立有效有限可问责的服务型政府这一最终目标，坊间热议的‘大部制’只是手段和过程而已。无论大部还是小部，只要能多快好省地为纳税人提供服务就是好部。”——《南方周末》的这句评论一语中的。对于老百姓来说，政府能够给公众提供更好、更完善的服务，改善和他们息息相关的民生问题，提高他们的生活水平，优化他们的生存环境，这些才是最重要的。长期存在的政府职能的弊端，在一定程度上减损了政府在人民心目中的权威和尊严，导致在公众心里有一种对政府的不信任，由此也出现了一些群发性事件和无直接利益冲突事件以发泄这种情绪。政府要得到人民的拥护就必须承担起自己允诺的责任，防止行政权越位和滥用、弥补行政权的缺位，把建设有限可问责的服务型政府落实到实处，使民众对政府满意信赖。只有如此，中国和谐社会才是真实可见的。

如果说政府机构改革是一场深刻的自我革命，那么，我国政府机构改革仍然任重而道远，在借鉴国外相关经验时又必须重视我国特殊的现实情况，保持不断推进的动力，稳中求进，使我国政府职能有一个完美的转型。

甘一宏：

 “大部制”主张大部门，小政府。从解决原有的部门分工过细，职能交差，权责不清，办事效率低，机构臃肿和转变政府职能的角度上讲，大部制改革顺应了我国市场经济发展要求，是民意所盼的。改革的出发点是好的，但是，任重而道远。

 1、“大部制”的改革思路是要在行政机关内部，搞决策权、执行权、监督权的相互制约机制。以决策为中心的部门下设政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、政策咨询季员会等部门。决策咨询委员会相对超脱，由内外专家组成，强调决策的宏观思维，而不是站在部门利益或某一方面利益上决策。以执行为主的部门，主要是专注执行。但是内部职能的划分现在仍不明晰。监督部门主要是对决策和执行进行绩效评估监督，以及对行政行为是否合法进行监督。

2、从理论建构基础上看，大部制仿照西方国家的“三权分立”制度。“三权分立”的前提是三权必须相互独立，而且三权有各自的运作模式才谈得上彼此间的互相制约。而大部制是在行政机关内部分立决策权、执行权、监督权。三权不可能是彼此独立，这让人不得不置疑，这样的相互制约现实性意义有多大？

3、从部门体系框架上看，大部制客观上是扩大了一个部门的权力。行政有自我膨胀的内部驱动力。有人担心“部门权力化，权力利益化，利益集团化”，而这种担忧并非毫无意义。大部制改革的关键是如何建立一个有效的问责和监督机制来防止部门权力的滥用。就监督权来说，由于地方政府领导手握人事权和干部任命选拔权，导致纪检监察部门，审计部门在人事选拔上不独立，有效的内部监督是不可能真正发挥作用的。而且，现在地方党委对监督权的运作有指导甚至阻碍的影响。大部制下的监察督办如果仍旧没有独立督办的权力是不可能有谈得上对党政权力的有效约束的。对行政行为的有效约束还是得依赖外部的立法、司法和舆论监督。

就决策权来说，大部制改革使部门权力扩在，集团利益突显，很容易导致部门规章渗透某一大部门的部门利益。虽然在《政府工作报告》中提出“政府立法工作原则上都要公布草案，向社会公开征求意见。”的确是切重要了害。但是，这种原则性的规定毕竟很软。向社会公开征求意见以后，行政立法部门只是参照意见，可以不严格根据意见来修改草案。所以，将大部制改革置于法治之中，用法治来规范行政行为，以及公开政务，建立透明的责任政府显得尤其重要。

魏宏岩：

“小”的大部还是“大”的小部？

行政部门职能交叉，部门职能的行使受制于现有行政管理体制的制约而与其他部门抵牾，造成权力与责任的疏离，即对利益/资源的争夺，对权限交叉处的责任的规避是我国行政体制中广为人们诟病的一大顽疾。解决上述问题，减少部门掣肘，避免政出多门、职能交叉等弊病也是本次机构改革的着力点之一。但如前述讨论所指出的，症结其实不在于行政机构数目的变化，而在于是否形成决策、执行、监督权合理配置的行政权力运行体制。纵观当下的行政体制，“权力部门化,部门利益化,利益集团化”的几乎成为普遍现象，根本原因还是在于上述权力配置不合理造成的。从行政职能上看，我们的某些行政部门是小部门，而从权力的运行上看则是地地道道的大部——集行政规章或规范性文件制定权、执行权于一身，内部的行政监督处于虚置状态，掌握了行政权力运行的全过程，这样的权力不用来寻租倒有些奇怪。

无疑，大部制的改革是以发达国家和地区的行政体制为蓝本的，但试问又有哪个国家或地区的行政机关享有“含金量”如此之高的权力？权力配置的失衡加之预算监管的缺位为行政机关将行政权力当作囊中之物，自家物件大开方便之门。

“翻烙饼”的改革与行政组织法

天下事合久必分分久必合，用来形容三十年来六次国务院机构变动似乎并无不妥。无论是人事部和劳动部的合并，工业与信息化部的新开张，还是食品药品监督管理局重新回归卫生部，都让人感觉似曾相识燕归来。似乎总难走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。马怀德教授称之为“翻烙饼”的改革：“机构改革每五年一轮，翻烙饼模式很普遍。人事部分分合合，能源部三设三撤，医药刚分开又回去，这种循环往复的怪圈必须打破。” 个中缘由虽难以穷尽，但与行政组织法的缺位恐不无关系。改革三十年，行政法异军突起，行政处罚、行政诉讼、行政许可、国家赔偿等制度均获得实定法支撑，行政强制、行政程序等也不断出现在学界讨论及实践中，唯独行政组织法在理论和实践层面仿佛人丁冷落车马稀。规制行政机关组织的法律还只是短短十几条的《国务院组织法》，国务院组成部门和直属机构都没有专门的组织法依据。历次国务院机构改革都是根据全国人民代表大会相关决议进行，而决议又只是对国务院组成部门设置的粗略规定，遑论众多的国务院直属机构和事业单位、议事协调机构。这种概括式的规定虽有种种便利，但同时也为机构的再度膨胀埋下的伏笔。换言之，由于行政组织法的缺位造成这种以情势需求为原则的机构设置变更过于随意而缺少制约。行政机关的行为必须符合法律的规定这一原则虽然在当代演化出新的要求，但行政机关的设置则必须有相应的法律依据，并且这种依据必须是明确的则是毋庸置疑的，因而一个符合法治原则的行政管理体制的建构过程中，组织法的规约是不可或缺的。从这个意义上说，以转变政府职能为核心的政府机构改革在制度层面的法律构建的缺位是一个亟待解决的问题。