“立法部门化”：法律质量的“拦路虎”
——访王学辉教授
本刊记者 洪丰
依法治国，建设社会主义法治国家，是我国的基本方略。依法治国，前提是有法可依，但所依之法必须是良法。恶法非法，恶法之害甚于无法。因此，提高立法质量，是当前立法工作的当务之急。
在9月15日举行的纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛总书记指出，要进一步加强和改进立法工作、提高立法质量，要把提高立法质量摆在更加突出的位置上，进一步提高立法工作水平。制定和修改法律法规，要坚持以宪法为依据，维护国家法制的统一；坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿。
10月14日，本刊记者就立法质量问题前往西南政法大学对王学辉教授进行了访谈。
地方法规质量问题明显
记者：近年来，我国的立法工作取得了很大成绩。我们的立法机关也为提高立法质量做了大量的工作。然而，我们也发现，有些法律、法规制订出台后，人们对它的评价并不高，在实际生活中也没有发挥出它应有的作用。你认为，目前我们在立法质量上存在着哪些方面的问题？
王学辉：1999年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。依法治国成为了我国的治国方略，成为我国、我党政治生活中的一件大事。近年来，我国的立法步伐大大加快，制订出台了许多法律法规以及具有普通约束力的规范性文件。据统计，从党的十一届三中全会以来，全国人大及其常委会通过了440多件（现行有效的200多件）法律、法律解释和相关法律问题的决定，国务院制定了960多件行政法规，再加上地方人大及其常委会制定的8000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。可以说，我国的立法工作在短短的时间里取得了举世瞩目的成就。目前，我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。
但与此同时，我国的立法工作特别是立法的质量还不能完全适应我国经济和社会发展的需要，一些重要的法律亟待研究制定，一些法律亟待修改完善，法律规范中的矛盾或不协调问题仍然存在。
实践中看，由全国人大及其常委会制订的大法、基本法在实施过程中的统一性、协调性是比较好，立法的质量也是比较高的。立法质量不高的问题，在行政性法规，地方性法规、规章和其他规范性文件方面表现得最为突出。
我在此提出一个“依法治法”的问题，我们提得比较多的是治国、治政、治权、治官，在我看来应当有一个“治法”的问题，让我们所依之法尽量达到良法。
行政性法规、地方性法规、规章和其他规范性文件与人民群众的生活密切相关，它们的质量高低直接影响着人民群众的生活。但我们发现有不少地方性法规的规定与上位法严重抵触，法规与法规之间，法规与规章以及其他规范性文件之间经常“打架”，甚至是“打群架”，冲突非常严重，让老百姓无所适从，也让执法机关在具体执行过程中感到难以操作。还有的地方性法规特色不鲜明，没有突出地方特色，小法抄大法，下位法抄上位法的现象时常发生，这既浪费了资源，也影响了法规的质量和社会主义法制的统一。
不少法规的规定不严谨，包括结构体系、内容，权利和义务的设定等，都不符合立法的最基本格式。立法用语不规范，不是“法言”、“法语”，有的法规甚至还有“土语”，经不起推敲，让人不知道所说的是什么意思，其中的含义是什么，有的规定不合实情，不切实际，难以实施。
不仅如此，不少法规的规定不明确、不具体，过于笼统、抽象，原则，或是模棱两可，模糊不清，弹性过大，使人难以准确把握。
由于存在诸多问题，致使一些法规出台后，人们的评价不高，在实际生活中也没有或者说无法发挥其作用。
“立法部门化”损害法律公正
记者：你认为立法质量不高的根源是什么？
王学辉：造成立法质量不高的原因是多方面的。
首先，从立法理念上看。法治，最实在的标志，一是要有比较完备的法律体系；二是，所立之法应是良法，并能够得到很好的贯彻执行。其实，早在2000多年前，古希腊的亚里士多德就对法治的涵义作了深刻的阐释。他说，法治，一是制定的法律要得到普遍的遵守；二是得到遵守的法律必须是“良法”而不是“恶法”。 |
