第三向何处去？如何做？我们从实务的角度看，主要是怎么样整合行政争议的解决机制，已经成为当务之急。这个整合包括两个方面，一是外整合，一是内整合。外整合是以诉讼和信访如何有效的衔接，这恐怕是现实的问题。第二是行政复议制度内部怎么样进行制度创新。我们比较倾向性的意见是感觉到，理由主要有两个。第一在新的历史条件下，行政争议多发的状态已经成为影响社会发展的主要矛盾，第二是由于现阶段行政特点所决定，为什么要整合，第一矛盾多，需要法律制度来发挥作用。二是因为这一阶段的矛盾有它自己的特点。特点有几个方面呢？一个就是行政机关的行政权极不完整，并非所有的行政决定都是由行政机关作出的，有一部分实际上是当和政府同时做的，也有一部分公权利的行使是由企事业单位和自治组织做的，解决其他内部的行政争议和行政决策相关联的行政争议，如果靠单一的司法救济的途径看来有力不从心的方面。第二行政机关的依法行政尚处于初级阶段，法律还没有成为评价行政行为的唯一启动。有一些法外的行为也要进行合法性和合理性的阶段，需要以法律为平台更加的弹性。第三法治政府的建设已经深入人心，用非制度化的措施去行政争议，用传统的办法解决行政争议，也显得不合时宜。
基于上述三个因素，我们认为做好外整合。这个怎么做？我个人认为应该有三句话。第一句是强化解决行政争议司法终局原因，但是不能理解为司法优先的原则，而是要给行政机关自我反省足够的空间，这样可能更有效。司法终局可能保持后介入或者是隐而不发，或者是后介入加隐而不发，这可能保持司法的介入更有力量更有权威，也更符合国际惯例。第二句话是突出发挥行政复议解决行政争议的作用，因为符合国际惯例，也符合我国现代的宪政管理体制，也符合我们的文化传统，特别是符合现阶段依法行政的阶段性特征。第三要界定行政救济申请权与批评建议权、检举揭发权等直接关系，信访保护的权利是申请权批评建议权、检举权，这些权利虽然从制度上划清了，但是在操作上还有很大的问题，需要有很多的工作要做。除了制度的创新和整合，有四件事要做。第一是要探索相对集中的独立权，不能太分散。第二要扩大行政复议范围，把那些只要是公权力行使的行为，并不一定是具体行政行为。第三审理机制要更加体现社会公信力，要请专家学者们参加。审理方式也应该多样性。第四结案方式要有更多的客观性，符合现阶段依法行政特征。
最后我谈一点感受，没有公法学界的支持、参与和引导，就不会有中国法治政府建设的成就，也不会有复议制度的存在和复议制度的发展，今后复议制度的创新也需要公法学界给予更多的关注和支持，希望公法学界给予行政复议工作更多的关注和支持。谢谢大家。
方世荣主持人：感谢吕司长精彩的发言，接下来请最高人民法院行政审判庭副庭长杨女士发言。
杨临萍：尊敬的公法学界前辈，尊敬的主持人，各位专家学者大家上午好。我主要从事行政审判，就从行政审判和权力救济的角度谈三点。
第一点行政审判随着改革开放30年，行政审判属于起步比较晚，起点比较高。也就是说，从行政诉讼法颁布实施到现在，从行政诉讼法这个起点算也就是18年。在18年的历程中企图要走过西方法治国家上百年的历史，我想这里我们也曾经取得了巨大的成就，但是也存在着很大的挑战和问题。其中取得历史性进展的主要体现在五点上。第一点是行政案件的数量稳中有升，其中2007年首次突破了十万件。第二点行政案件的类型扩展到了50多个领域。几乎涉及到了所有的行政执法领域，被告的主体上至国务院部委下至乡镇人民政府，甚至有的部委做了十多次被告。第三行政救济的功能得到了好的发展，原告的胜诉率按照结案率算达到了30%。我们也统计一下其他国家，一般是在10%以下，德国是6%到7%，这可能说明德国的依法行政水平高，但是中国的行政诉讼原告的胜诉率达到30%。第四促进了依法行政功能得到日益的凸现。行政诉讼主体做被告，从公开向最高法院发出关于拒绝执行罪过法院行政判决的通电，一直到现在，今年年初浙江开了一个会，会议规模是浙江省政府和浙江省高级人民法院联合召开的，会议主题是法院要指出浙江省政府在最近行政执法中存在的50个问题。第五个是推动了国家民主法治建设的进程，这个进程从公民的宪法基本权利的保护，一直到国家救济体制的万神，一直到立法的诸多推进，特别是规范性文件的大规模清理。行政审判的功能得到了发挥。 |
