第三单元
齐小力主持人：下午的会议马上开始，我先自我介绍一下，我叫齐小利，本身是廉老师主持，他临时有事，我代廉老师主持。下午第三单元的发言人有两位，一位是郑州大学的沈开举教授，一个是国家行政学院的任进教授。评议人有四位，西北政法大学的董和平教授，南京工业大学的杨解君教授，浙江大学法学院的朱新力教授，中央民族大学的熊文钊教授。下面先请郑州大学法学院沈开举教授发言。
沈开举：尊敬的公法学界的前辈，尊敬的主持人，大家下午好。按照会议的安排，今天下午我向大会报告我和我的研究生写的一篇文章。这篇文章涉及到的领域主要是行政组织法，也是宪法学和行政法学共同关注的一个领域。行政组织法改革开放30年来经历了一个不平凡的历程。从改革开放初期对50年代一些行政组织法的恢复，一直到后来三十年间我们行政组织法的建设严重滞后，行政组织法学的研究严重滞后的问题，我的这篇文章主要是提出一些问题和反思。第一点我想和大家报告的是，我们三十年来行政组织法在制度层面和理论研究层面存在的主要问题，在制度层面，行政组织立法非常抽象非常原则，作为宪政能够发挥得作用非常有限，现在国务院组织法一共有11条，到底哪些方面能够对国务院的组织建设起到限制作用？这个问题还是比较严重的。我们的地方组织法，地方各级人民政府组织法和地方各级人民代表大会组织法放在一起，我们从改革开放初期对行政组织法的恢复和重建，实际上当时起点就不高，还没有达到50年代我们国家行政组织法的立法水平，但是几十年就没有动。第二个问题，虽然国务院和中央编制委员会制定了三进方案，这一直处在内部文件的状态，它发挥的作用却是非常大的。咱们第一次政府法治工作会议的时候，国家编委的一个司长说，你们审编制是按照什么程序，他的程序说，我们首先是按领导批示，没有领导批示的按三进方案，都没有的按照法律规定。当时我们在呼和浩特提到这个问题，三进方案到底能够起到多大的作用，这也值得我们关注。因为他一直没有制定编制法。从党的十三大提出来要制定国家编制法仍然没有落实，这是很重要的一个问题。更为严重的是，即便是已有的组织法律和法规，我们在执行的时候也是大打折扣，甚至有一些重要的规定被公然违背了。从08年轰轰烈烈的大公司改革，我们现在给国务院组织法规定的编制员额的超编，副部级的是1至4名，我们改革之后，几乎是全部超标。违背了已有的有效的法律的规定，这一点我们感到非常遗憾。尤其是中央提出来科学执政、民主执政、依法执政的今天，中央政府大规模的改革应该率先垂范，我们从这次改革来看，是不是按照已有的这样一个很可怜的几条规定都没有遵守，所以我们觉得我们是非常遗憾的，对于今后我们搞好法治政府建设，推进依法执政都是一个严重的伤害。这是第四个问题。
第五个问题是机构膨胀，超编严重。特别是我们的公共财政支出几乎失控。这几年的研究，因为出国的问题，招待的问题，用车的问题，建设豪华办公用房的问题，都已经显示出我们在组织法治的建设是迫于眉睫的。当然中央也在重视这个问题，特别是在两会期间温家宝总理说我要推进公共财政改革，这是一个好的信息。这是我们从制度层面上，有些具体的不多说了，存在的问题是非常多的。
在研究层面上，我们通过对行政组织法的研究，80年代有一些问题，到了90年代文章非常，几乎是很少的一些文章，主要是集中在公务员法的领域，有关编制的研究都是一些部门搞的杂志，登的一些工作性质的汇报。更深层次的东西很少，应松年先生长期从事这方面的研究，但是这个团队太小。但是总体上来看，和行政法的其他领域相比，我们是太少的人员从事这项研究，太少的成果，太少的影响，这是一个现实问题。
特别值得一提的是，1992年开始，中国行政法学界几乎是放弃了对行政组织法的研究，我们从92年开始中国行政法的绝大多数教材不再使用行政组织法这一章了，我们行政主体，主要是强调和行政诉讼的被告相对应。不少学者提出了这个缺陷，如果我们的教材中仅仅研究行政主体而不是从宪政的角度来考虑组织法的建设，我觉得这即将使我们这一方面的研究趋于技术层面的问题，而对从宪政的高度来研究政府自身权利控制的角度将严重失控。我们不能因为国家不重视这个问题而忽视对这个问题的研究，否则我们的研究和世俗挂钩太紧，对组织法的建设带来严重的后果。